¿Qué pagamos los colombianos por un galón de gasolina?

Desde 1998, la política de Estado en relación con la definición del ingreso al productor de gasolina corriente y acpm para la venta en el territorio colombiano, ha estado orientada por la paridad internacional, es decir, el Ministerio de Minas y Energía viene buscando que el precio interno refleje el valor que tienen estos productos en el golfo de México, que es el mercado de referencia en esta parte del mundo para la compra y venta de commodities como los combustibles.

Pero los combustibles, así como los hidrocarburos en general, además de ser commodities se caracterizan por el manejo político al que se han visto sometidos a lo largo de la historia y por lo cual explican la ocurrencia de varias de las guerras que la humanidad ha tenido que soportar. Es así como la discusión sobre la metodología que debe utilizarse para definir los precios internos de los combustibles, enfrenta todo tipo de ideologías políticas y económicas sin que exista un consenso generalizado.

Los países que han logrado instaurar ambientes de mercado abiertos, generalmente por las necesidades de importación, sin barreras de entrada y con neutralidad de condiciones para todos sus jugadores, han logrado implantar mecanismos mediante los cuales permiten que sea el mercado quien libremente defina los precios de venta de estos productos. Otros, comúnmente aquellos que son exportadores netos de hidrocarburos; que tienen una empresa estatal (o mayoritariamente estatal) encargada de la explotación de los hidrocarburos, y que en algunos casos está integrada a lo largo de la cadena de valor hasta llegar a la refinación e incluso a la comercialización al usuario final, todavía se debaten entre el libre mercado y el subsidio de estos productos como consecuencia de la imposibilidad de instaurar condiciones de competencia.

Colombia se ubica en la mitad de estos dos extremos, tendiendo más hacia el segundo, es decir, el país es exportador neto; la empresa estatal está integrada y no existen las condiciones para generar competencia en la producción o importación de los combustibles. Con este escenario, los precios, en particular el ingreso al productor, se han incrementado de manera sucesiva durante los últimos años y la estructura del precio de venta al público tiene la siguiente composición en la actualidad (promedio para 2011).

No es el propósito de este documento concluir sobre la metodología apropiada para definir los precios de los combustibles en Colombia, no obstante, al observar la composición del precio de venta al público y la proporción de cada uno de sus componentes, es posible comprender por ejemplo, porque los incrementos del precio del petróleo y sus derivados en el entorno internacional, tienen un efecto considerable en los precios internos en la medida que representa el 57% del precio final. En efecto, el producto o materia prima tienen la mayor participación en el precio, incluso en mercados en competencia.

Adicionalmente, es posible comprender las discusiones en relación con la participación de los impuestos. Al respecto, el gobierno justifica estos valores como compensación a los efectos ambientales de consumir combustibles fósiles, pero este argumento no explica totalmente la diferencia que existe entre la proporción de impuestos entre la gasolina (29%) y el acpm (15%), cuando es posible afirmar que como mínimo contaminan igual.

En cualquier caso, persisten inquietudes conceptuales, por ejemplo de continuar esta política de paridad internacional se darán las condiciones para competir por el producto, y de ser esto así, podría el consumidor final observar un beneficio de esta competencia. Por cada $100/gl de reducción por efecto de la competencia se observaría un excedente del consumidor de US$127 millones al año, cifra que no resulta despreciable.

Para que la política de paridad internacional sea justificable, el gobierno debe implementar todas las medidas necesarias para que pueda haber competencia en la oferta de aquellos productos cuyo precio es calculado con esta metodología. De lo contrario, continuará habiendo espacio para el debate e incrementándose el riesgo de una moción política que derive en una iniciativa legislativa que imponga un esquema de subsidios a los precios internos.

¿Qué ha pasado con los precios de los combustibles en Colombia en los últimos 10 años?

Desde 1998 cuando el gobierno nacional instauró la política de liberalización del mercado de combustibles en Colombia, el objetivo ha sido atraer una mayor participación privada en la oferta, bien sea en la producción local o en la entrada de nuevos agentes importadores. La manera como se ha tratado de materializar este objetivo ha sido a través de la señal de precios internos buscando que refleje el costo de oportunidad internacional de los combustibles.

No se pueden negar los efectos positivos que este objetivo traería para la sociedad, es decir, más agentes ofreciendo combustibles nacionales o importados generarían diversidad de alternativas de suministro para los consumidores locales que, en equilibro, podrían beneficiarse de los precios eficientes que permitirían alcanzar un ambiente de competencia en el largo plazo. Desde un punto de vista fiscal también se pueden identificar efectos positivos de esta política, ya que en un escenario de precios de mercado no existiría la necesidad de destinar recursos del Estado para cubrir diferencias entre precios de compra y de venta de los combustibles cuando deban importarse, como ha sucedido con el diesel de bajo contenido de azufre.

En efecto, el gobierno nacional ha sido más que exitoso en llevar los precios internos de la gasolina y del diesel a la paridad con los mercados internacionales.

Las gráficas de la derecha muestran la evolución del ingreso al productor de la gasolina y el diesel en Colombia, el petróleo de referencia WTI y los precios spot de la gasolina y el diesel en el mercado del Golfo de México.

Como se puede observar, en términos generales los precios en Colombia han seguido la tendencia de los precios internacionales, aunque no siguieron los picos de precios que se registraron en julio de 2008, derivados de la especulación financiera en los mercados de commodities producto de una percepción de alto crecimiento de la demanda a nivel mundial.

Después de la caída de los precios del petróleo a principios de 2009, los precios en Colombia solo bajaron levemente y por cerca de 6 meses se ubicaron por encima de la referencia internacional (noviembre de 2008 a mayo de 2009). En mayo de 2009 se desató un debate público al respecto y el gobierno cedió a la presión de la opinión pública reduciendo los precios en cerca de $400/galón. No obstante las alzas se han mantenido y durante el segundo semestre del 2010 el precio en Colombia volvió a superar en forma sostenida los precios internacionales (mayo a diciembre de 2010).

Es oportuno señalar que esta situación se presentó por la decisión del gobierno nacional de poner en funcionamiento, en ese preciso momento que los precios internacionales bajaron, un fondo de estabilización de precios que a la fecha ha operado en la mayor parte del tiempo como un mecanismo para recaudar recursos a través de mayores precios y que deja muchas dudas sobre su sostenibilidad a largo plazo en la medida que los ahorros se gastan rápidamente cuando los precios se incrementan. Es decir, se obliga a los consumidores a pagar más por muchos meses para tener un seguro que solo cubre un par de meses de precios altos.

Pero volvamos al objetivo principal, es decir la atracción de nuevos agentes productores o importadores de combustibles. Podríamos decir que al parecer se perdió de vista en el camino porque la señal de precios es solo uno de los tantos elementos que deben ajustarse para alcanzarlo. Veamos: en estos 12 años el gobierno nacional se ha enfocado exclusivamente en lograr la paridad internacional de precios y ha dejado de lado aspectos fundamentales para lograr atraer nuevos agentes. Como se mostró en las anteriores gráficas, los precios ya no son la barrera para que aparezcan nuevas alternativas de suministro, aún deben abordarse temas mayores:

-Autorización para la importación. En la actualidad el Ministerio de Minas y Energía debe autorizar cualquier importación con base en un balance de oferta y demanda. El mercado está en mejor posición para asumir los riesgos de una sobreoferta, por esto debería eliminarse el requisito de autorización.

-Acceso a la infraestructura de importación. Análisis realizados por abogados especializados han señalado que la autoridad de puertos no incluye ninguna previsión de libre acceso a los puertos en las concesiones que ha otorgado a la fecha. Es necesario trabajar para garantizar el acceso.

-Acceso a la infraestructura de transporte por poliductos. La ley 681 de 2001 declaró el libre acceso al sistema de transporte de poliductos de Ecopetrol (el único que opera en el país), no obstante aún no se ha reglamentado y, aunque se hiciera, persisten incentivos para limitar el acceso ya que el propietario sería el afectado con la entrada de nuevos jugadores al mercado. Se requiere un operador de este sistema que sea independiente y neutral.

Mantener una señal de precios con paridad internacional sin atender lo anterior genera rentas que no pueden disputarse y solo pueden ser capturadas por el refinador establecido que actúa como un monopolio. De persistir las anteriores barreras, no habrá nuevos agentes y por lo tanto los precios definidos centralmente todavía están lejos de considerarse eficientes.

Sin precios eficientes, resultan justificados los debates públicos sobre el nivel de precios de los combustibles en Colombia. Hasta el año 2009 los incrementos de precios tenían una explicación, no obstante desde el mes de mayo de dicho año la definición del precio no genera confianza y se percibe como arbitraria, lo cual afecta la credibilidad del regulador e indispone al consumidor final que solamente quiere ver los beneficios que trae la competencia.