Desde 1998 cuando el gobierno nacional instauró la política de liberalización del mercado de combustibles en Colombia, el objetivo ha sido atraer una mayor participación privada en la oferta, bien sea en la producción local o en la entrada de nuevos agentes importadores. La manera como se ha tratado de materializar este objetivo ha sido a través de la señal de precios internos buscando que refleje el costo de oportunidad internacional de los combustibles.
No se pueden negar los efectos positivos que este objetivo traería para la sociedad, es decir, más agentes ofreciendo combustibles nacionales o importados generarían diversidad de alternativas de suministro para los consumidores locales que, en equilibro, podrían beneficiarse de los precios eficientes que permitirían alcanzar un ambiente de competencia en el largo plazo. Desde un punto de vista fiscal también se pueden identificar efectos positivos de esta política, ya que en un escenario de precios de mercado no existiría la necesidad de destinar recursos del Estado para cubrir diferencias entre precios de compra y de venta de los combustibles cuando deban importarse, como ha sucedido con el diesel de bajo contenido de azufre.
En efecto, el gobierno nacional ha sido más que exitoso en llevar los precios internos de la gasolina y del diesel a la paridad con los mercados internacionales.
Las gráficas de la derecha muestran la evolución del ingreso al productor de la gasolina y el diesel en Colombia, el petróleo de referencia WTI y los precios spot de la gasolina y el diesel en el mercado del Golfo de México.
Como se puede observar, en términos generales los precios en Colombia han seguido la tendencia de los precios internacionales, aunque no siguieron los picos de precios que se registraron en julio de 2008, derivados de la especulación financiera en los mercados de commodities producto de una percepción de alto crecimiento de la demanda a nivel mundial.
Después de la caída de los precios del petróleo a principios de 2009, los precios en Colombia solo bajaron levemente y por cerca de 6 meses se ubicaron por encima de la referencia internacional (noviembre de 2008 a mayo de 2009). En mayo de 2009 se desató un debate público al respecto y el gobierno cedió a la presión de la opinión pública reduciendo los precios en cerca de $400/galón. No obstante las alzas se han mantenido y durante el segundo semestre del 2010 el precio en Colombia volvió a superar en forma sostenida los precios internacionales (mayo a diciembre de 2010).
Es oportuno señalar que esta situación se presentó por la decisión del gobierno nacional de poner en funcionamiento, en ese preciso momento que los precios internacionales bajaron, un fondo de estabilización de precios que a la fecha ha operado en la mayor parte del tiempo como un mecanismo para recaudar recursos a través de mayores precios y que deja muchas dudas sobre su sostenibilidad a largo plazo en la medida que los ahorros se gastan rápidamente cuando los precios se incrementan. Es decir, se obliga a los consumidores a pagar más por muchos meses para tener un seguro que solo cubre un par de meses de precios altos.
Pero volvamos al objetivo principal, es decir la atracción de nuevos agentes productores o importadores de combustibles. Podríamos decir que al parecer se perdió de vista en el camino porque la señal de precios es solo uno de los tantos elementos que deben ajustarse para alcanzarlo. Veamos: en estos 12 años el gobierno nacional se ha enfocado exclusivamente en lograr la paridad internacional de precios y ha dejado de lado aspectos fundamentales para lograr atraer nuevos agentes. Como se mostró en las anteriores gráficas, los precios ya no son la barrera para que aparezcan nuevas alternativas de suministro, aún deben abordarse temas mayores:
-Autorización para la importación. En la actualidad el Ministerio de Minas y Energía debe autorizar cualquier importación con base en un balance de oferta y demanda. El mercado está en mejor posición para asumir los riesgos de una sobreoferta, por esto debería eliminarse el requisito de autorización.
-Acceso a la infraestructura de importación. Análisis realizados por abogados especializados han señalado que la autoridad de puertos no incluye ninguna previsión de libre acceso a los puertos en las concesiones que ha otorgado a la fecha. Es necesario trabajar para garantizar el acceso.
-Acceso a la infraestructura de transporte por poliductos. La ley 681 de 2001 declaró el libre acceso al sistema de transporte de poliductos de Ecopetrol (el único que opera en el país), no obstante aún no se ha reglamentado y, aunque se hiciera, persisten incentivos para limitar el acceso ya que el propietario sería el afectado con la entrada de nuevos jugadores al mercado. Se requiere un operador de este sistema que sea independiente y neutral.
Mantener una señal de precios con paridad internacional sin atender lo anterior genera rentas que no pueden disputarse y solo pueden ser capturadas por el refinador establecido que actúa como un monopolio. De persistir las anteriores barreras, no habrá nuevos agentes y por lo tanto los precios definidos centralmente todavía están lejos de considerarse eficientes.
Sin precios eficientes, resultan justificados los debates públicos sobre el nivel de precios de los combustibles en Colombia. Hasta el año 2009 los incrementos de precios tenían una explicación, no obstante desde el mes de mayo de dicho año la definición del precio no genera confianza y se percibe como arbitraria, lo cual afecta la credibilidad del regulador e indispone al consumidor final que solamente quiere ver los beneficios que trae la competencia.
